Χ. ΚΛΗΡΙΔΗΣ – Γ. ΚΟΛΟΚΑΣΙΔΗΣ – Χ. ΤΡΙΑΝΤΑΦΥΛΛΙΔΗΣ
Τρεις γνωματεύσεις για τα όρια εξουσίας του Γενικού Ελεγκτή

Στη σφαίρα της δημόσιας συζήτησης ανακύπτει εκ νέου το ζήτημα των συνταγματικών ορίων της εξουσίας του Γενικού Ελεγκτή. Με αφορμή το πρόσφατο «όχι» του Γιώργου Σαββίδη σε παραχώρηση φακέλων του υπουργείου Εσωτερικών στον Οδυσσέα Μιχαηλίδη, τρεις εγνωσμένου κύρους δικηγόροι «χαρτογραφούν» τις νομικές συντεταγμένες που διέπουν τον θεσμό και ορίζoυν τις αρμοδιότητές του.

Γράφει: Νάταλι Μιχαηλίδου

Συνταγματικές πρόνοιες και
περιθώρια τροποποίησης
Στο Σύνταγμα και πιο συγκεκριμένα στο δεύτερο κεφάλαιο και τα άρθρα 115, 116 και 117 παραπέμπουν εξ αρχής οι τρεις έγκριτοι δικηγόροι ως προς το νομικό πλαίσιο που διέπει τον θεσμό και τις εξουσίες του Γενικού Ελεγκτή. Σχετικές, σύμφωνα με τον Χρίστο Τριανταφυλλίδη, είναι και «νομοθεσίες που ψηφίστηκαν μεταγενέστερα από τη Βουλή των Αντιπροσώπων». Ειδικότερα, όπως εξηγεί ο Χρίστος Κληρίδης «τα βασικά νομοθετήματα που ορίζουν τις αρμοδιότητες και εξουσίες του Γενικού Ελεγκτή είναι ο Νόμος 113(1)/2002 και ο Νόμος 20(1)/2004».

Η συζήτηση βέβαια, που φαίνεται να επανέρχεται πλέον σε τακτά χρονικά διαστήματα, περιστρέφεται και καταλήγει στο κατά πόσον είναι εφικτές και εντός συνταγματικού πλαισίου αλλαγές επί του υφιστάμενου τρόπου λειτουργίας του θεσμού. Αναπόφευκτα, το ζήτημα εμπίπτει στα όσα υπαγορεύει το ίδιο το Σύνταγμα και αφορά τα περιθώρια τροποποίησης των προαναφερθέντων προνοιών του. «Η πρώτη παράγραφος του άρθρου 115, εξαιρουμένων των εν αυτή αναφερομένων προσόντων, είναι θεμελιώδης δυνάμει του Άρθρου 182 του Συντάγματος» επισημαίνει ο κ. Κληρίδης και προσθέτει ότι «η παράγραφος 1 του Συντάγματος αφορά τον διορισμό». Τα υπόλοιπα άρθρα, συνεχίζει, «δεν είναι θεμελιώδη και άρα δυνατόν να τροποποιηθούν όπως και στο παρελθόν τροποποιήθηκαν μη θεμελιώδη άρθρα του Συντάγματος». Τονίζει, όμως, ότι «όπως προκύπτει από την παράγραφο 1 του Άρθρου 115, στην Κυπριακή Δημοκρατία, συνυπάρχουν ο Γενικός Ελεγκτής και Βοηθός του Γενικού Ελεγκτή» και ότι «τα θεσμικά αυτά όργανα δεν είναι δυνατόν να καταργηθούν». Συνεπώς, κατά τον ίδιο, «οποιαδήποτε προσπάθεια κατάργησης άμεσα ή έμμεσα ή ουσιαστικής υπόσκαψης ή αντικατάστασης των θεσμών αυτών θα προσκρούσει στην αναλλοίωτη πρώτη παράγραφο του 115 του Συντάγματος».

Χ. Τριανταφυλλίδης: «Ο μοναδικός έλεγχος που μπορεί να υφίσταται είναι εκείνος που καθορίζει το Σύνταγμα και οι σχετικές νομοθεσίες. Αυτά τα δύο θέτουν τα όρια»

Σύμφωνα με τον Γεώργιο Κολοκασίδη, που επίσης υποδεικνύει ότι πρόκειται για θεμελιώδη πρόνοια, η οποία δεν υπόκειται σε τροποποίηση, στη συγκεκριμένη παράγραφο (1 του 115), «αναφέρεται ότι διορίζονται από τον Πρόεδρο και τον Αντιπρόεδρο ο Γενικός Ελεγκτής και ο Βοηθός Γενικού Ελεγκτού, οι οποίοι δεν θα ανήκουν στην ίδια κοινότητα» και ότι «το ζήτημα των προσόντων μπορεί να τροποποιηθεί, αλλά όχι και οι ρητές διατάξεις της συγκεκριμένης παραγράφου». Προσθέτει δε ότι «τούτο βεβαίως επαναλαμβάνει ακριβώς τη δομή που προβλέπεται και για άλλους ανεξάρτητους θεσμούς, όπως είναι ο θεσμός του Γενικού Εισαγγελέα, όπως είναι ο Διοικητής και υποδιοικητής της Κεντρικής Τράπεζας -χρησιμοποιείται δηλαδή αυτή η δυαδική δομή, η οποία κατά κάποιο τρόπο αντικατοπτρίζει τη ‘δικοινοτική’ φυσιογνωμία του Συντάγματος». Εξελικτικά, συνεχίζει ο κ. Κολοκασίδης, «μετά την αποχώρηση των Τουρκοκυπρίων, οπότε λειτούργησε και το Δίκαιο της Ανάγκης, η εξουσία διορισμού και των Βοηθών πέρασε στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας». Προσθέτει δε ότι, μετά τα γεγονότα του 63-64, «ακολουθήθηκαν κάποιες ιδιοτυπίες -ο Πρόεδρος δεν διόρισε βοηθό Γενικού Ελεγκτού, αλλά διορίζει βοηθό Γενικού Εισαγγελέα».

Αναλύοντας περαιτέρω το θέμα, ο κ. Κληρίδης σημειώνει ότι «θεωρητικά είναι δυνατόν να τροποποιηθούν οι παράγραφοι 115(2) (3), 116(1), (2), (3), (4) και 117(1), (2) πλην όμως, από τη στιγμή που η ύπαρξη του θεσμού του Γενικού Ελεγκτή και του Βοηθού του είναι συνταγματικά κατοχυρωμένη, τυχόν επέμβαση στα υπόλοιπα άρθρα πολύ πιθανόν να προσκρούσουν στην παράγραφο 1 του άρθρου 115 στον βαθμό που άμεσα ή έμμεσα καθιστούν τον ρόλο τους πλεονάζον».

Εκτός συζήτησης το Ελεγκτικό Συνέδριο
Κατά συνέπεια, σύμφωνα με τον κ. Κληρίδη, «η δημιουργία Ελεγκτικού Συνεδρίου ή Ελεγκτικού Κολλεγίου θα είναι αντισυνταγματική, ούτε και επιτρέπεται τέτοια τροποποίηση του Συντάγματος, κάτι που στην ουσία θα καταργεί ή θα καθιστά τον θεσμό του Γενικού Ελεγκτή ή του Βοηθού του πλεονάζον». Η σύσταση Ελεγκτικού Συνεδρίου ή Ελεγκτικού Κολλεγίου, επισημαίνει ο Χρίστος Τριανταφυλλίδης, «προϋποθέτει τροποποίηση του Συντάγματος». Εξηγεί, όμως, ότι «με βάση το άρθρο 182 του Συντάγματος, Παράρτημα ΙΙΙ, το άρθρο 115, πρώτη παράγραφος, το οποίο προνοεί δια τον διορισμό Γενικού Ελεγκτή και Βοηθού Γενικού Ελεγκτή, είναι θεμελιώδες άρθρο και δεν δύναται να τροποποιηθεί».

Γ. Κολοκασίδης: «Στο Σύνταγμα προκρίθηκε μία συγκεκριμένη αρχιτεκτονική για τους ανεξάρτητους θεσμούς και δεν μπορεί κάποιος αποσπασματικά να την αλλοιώσει»

Οι απόψεις, πάντως, διίστανται για το κατά πόσον ενδεχόμενη αλλαγή στο σύστημα διακυβέρνησης της Ελεγκτικής Υπηρεσίας από μονοπρόσωπο διευθύνον όργανο σε τριμελές Ελεγκτικό Συνέδριο ή Ελεγκτικό Κολλέγιο θα αφορά μόνο στον Γενικό Ελεγκτή ή θα επεκτείνεται και στους λοιπούς ανεξάρτητους αξιωματούχους, ήτοι στον Κεντρικό Τραπεζίτη και στον Γενικό Εισαγγελέα. «Παρότι οι λοιπές παράγραφοι του 115 δεν ανήκουν στις θεμελιώδεις πρόνοιες, πλην όμως προβλέπεται μια ισχυρή συγκέντρωση εξουσιών σε δύο άτομα (όπως προβλέπεται για το θέμα του Γενικού Εισαγγελέα και του Κεντρικού Τραπεζίτη) και θεωρώ ότι θα είναι εσφαλμένο να γίνει μια αποδυνάμωση των αρμοδιοτήτων ή διάχυση των αρμοδιοτήτων στην περίπτωση του Γενικού Ελεγκτού, διατηρουμένης όμως της συγκέντρωσης εξουσιών στους λοιπούς ανεξάρτητους αξιωματούχους», υποστηρίζει ο κ. Κολοκασίδης.

Ταυτόχρονα, τονίζει ότι «το Σύνταγμα προέβλεπε μία συγκέντρωση εξουσιών στα δύο άτομα για να αντικατοπτρίζεται η αυξημένη συμμετοχή της τουρκοκυπριακής κοινότητας», θεωρώντας ως εκ τούτου «άτοπο να υπάρξει επικέντρωση στον θεσμό του Γενικού Ελεγκτού και να προχωρήσουμε σε συνταγματική τροποποίηση και αποδυνάμωση των εξουσιών ειδικά του Γενικού Ελεγκτού». Τυχόν αλλαγή στο σύστημα διακυβέρνησης της Ελεγκτικής Υπηρεσίας και μόνο θα παρεκκλίνει από το πνεύμα του Συντάγματος, επισημαίνει ο κ. Κολοκασίδης, λέγοντας ότι «στο Σύνταγμα προκρίθηκε μία συγκεκριμένη αρχιτεκτονική για τους ανεξάρτητους θεσμούς και δεν μπορεί κάποιος αποσπασματικά να την αλλοιώσει».

Ανάλογη θέση διατυπώνει και ο κ. Κληρίδης, ο οποίος αναφέρει ότι «τέτοια προσπάθεια θα δημιουργούσε κακό προηγούμενο και για τους υπόλοιπους ανεξάρτητους αξιωματούχους του κράτους, όπως τον Διοικητή της Κεντρικής Τράπεζας και τον Γενικό Εισαγγελέα», για να προσθέτει ότι «ανάλογες ρυθμίσεις για τον Γενικό Εισαγγελέα υπάρχουν στα άρθρα 112 και 118 του Συντάγματος, οι παράγραφοι των οποίων είναι επίσης θεμελιώδεις με βάση το Άρθρο 182, παράρτημα ΙΙΙ του Συντάγματος». Αντιθέτως, ο κ. Τριανταφυλλίδης αναφέρει ότι τυχόν μετατροπή στο μοντέλο διακυβέρνησης «θα αφορά μόνο τον Γενικό Ελεγκτή και Βοηθό Γενικό Ελεγκτή», καθότι «οι υπόλοιποι ανεξάρτητοι αξιωματούχοι διέπονται από άλλες συνταγματικές διατάξεις». Τονίζει, όμως, ότι «η αποτελεσματικότητα στη διοίκηση και η προστασία του θεσμού δεν εξαρτώνται σε καθοριστικό βαθμό από το μοντέλο διακυβέρνησης της Ελεγκτικής Υπηρεσίας». Όπως συμβαίνει και με πολλούς άλλους τομείς της δημόσιας διοίκησης, προσθέτει, «αυτά εξαρτώνται κυρίως από την ποιότητα των εμπλεκομένων ανθρώπων και όχι από τα μοντέλα/συστήματα διακυβέρνησης που υιοθετούνται». Επί τούτου, ο κ. Κληρίδης σημειώνει ότι, ως προς τη μέγιστη δυνατή διασφάλιση της αποτελεσματικής διοίκησης της Ελεγκτικής Υπηρεσίας και, παράλληλα, την προστασία της ανεξαρτησίας του θεσμού «το υφιστάμενο μοντέλο είναι ικανοποιητικό και αν μη τι άλλο πρέπει να ενισχυθεί».

Ποιος… ελέγχει τον Ελεγκτή;
«Οι εξουσίες και κατ’ επέκταση οι ενέργειες του Γενικού Ελεγκτή καθορίζονται από το Σύνταγμα και τις σχετικές με αυτόν νομοθεσίες», τονίζει ο κ. Τριανταφυλλίδης. Βάσει αυτού, σημειώνει ότι «ο μοναδικός έλεγχος που μπορεί να υφίσταται είναι εκείνος που καθορίζει το Σύνταγμα και οι σχετικές νομοθεσίες», συμπληρώνοντας ότι «αυτά τα δύο θέτουν τα όρια». Τα όσα προνοούνται εξηγεί διεξοδικά ο κ. Κληρίδης, αναφέροντας αρχικά ότι «οι ανεξάρτητοι αξιωματούχοι του Κράτους πρέπει να ενεργούν μέσα στο Συνταγματικό πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους ή σύμφωνα με την κείμενη νομοθεσία που τους αφορά». Συγκεκριμένα, παραπέμπει στο άρθρο 139 του Συντάγματος, όπως προσαρμόστηκε με το δίκαιο της ανάγκης, σύμφωνα με το οποίο «το Ανώτατο Δικαστήριο έχει αρμοδιότητα να αποφασίζει για θέματα σύγκρουσης ή αμφισβήτησης ή αρμοδιότητας μεταξύ οιωνδήποτε Οργάνων ή Αρχών της Δημοκρατίας εξαιρουμένων των Δικαστικών Αρχών», αλλά υπογραμμίζει ότι «οι ανεξάρτητοι αξιωματούχοι πιθανόν να μην θεωρηθούν Όργανα ή Αρχή» και «συνεπώς, οι αποφάσεις τους δεν ελέγχονται δικαστικώς». Όμως, συνεχίζει, «Όργανα ή Αρχή η οποία αρνείται να συμμορφώνεται με τις οδηγίες ή να δεχθεί τον έλεγχο του Γενικού Ελεγκτή έχει δικαίωμα να εγείρει τις θέσεις της ενώπιον Δικαστηρίου εάν και εφόσον το θέμα παραπεμφθεί ενώπιον αρμοδίου δικαστηρίου».

Χ. Κληρίδης: «Είναι αναπόφευκτο ότι κάποιες αποφάσεις του δεν θα αρέσουν, όπως εξάλλου και κάποιες αποφάσεις του Γενικού Εισαγγελέα δεν άρεσαν»

Υπογραμμίζοντας την ανάγκη «οι ανεξάρτητοι αξιωματούχοι να είναι ενεργοί και να λειτουργούν ως ‘φρένα’ έναντι της εκτελεστικής εξουσίας», ο κ. Κολοκασίδης αναφέρει ότι «τουλάχιστον ως έχουν τα πράγματα σήμερα, υπάρχει ένας ενεργός Γενικός Ελεγκτής, ο οποίος υπηρετεί τον ρόλο του ως ανεξάρτητος αξιωματούχος και αυτό ενισχύει μια διάχυση του ελέγχου που είναι χρήσιμη σε μια Δημοκρατία». Ως προς το ζήτημα του ελέγχου, ο κ. Κολοκασίδης υποστηρίζει ότι, «δεν ασκεί τέτοιες εξουσίες ώστε να χρειάζεται οπωσδήποτε έλεγχος πίσω από τον ελεγκτικό μηχανισμό του Γενικού Ελεγκτή, ο ρόλος του οποίου είναι ρόλος ‘φρένου’». Προς επίρρωσιν τούτου, φέρει ως παράδειγμα το πρόσφατο θέμα που ανεφύη με το νομοσχέδιο για τις κυβερνητικές εγγυήσεις. «Είναι σαφές και από το συγκεκριμένο νομοσχέδιο, αλλά και από ταυτόσημες πρόνοιες που υπάρχουν σε άλλα δύο νομοθετήματα [Περί Δημοσίων Δανείων (ΚΕΦ. 208) και Περί της Λογιστικής και Δημοσιονομικής Διαχείρισης και Χρηματοοικονομικού Ελέγχου] ότι, ουσιαστικά ο Γενικός Ελεγκτής δια της παρουσίας του και δια του εκπροσώπου του παρατηρεί και απλώς έχει δικαίωμα λόγου». Άρα, συνεχίζει, «η έννοια του ‘ελέγχου του Ελεγκτή’ δεν έχει πολύ νόημα, γιατί έτσι κι αλλιώς ο Ελεγκτής απλώς ελέγχει ο ίδιος».

Εντός ορίων ο Οδυσσέας
Εν είδει απάντησης στην κριτική που ασκείται στον Οδυσσέα Μιχαηλίδη ότι εκφεύγει των ορίων της εξουσίας του, ο κ. Τριανταφυλλίδης υποδεικνύει ότι «η κάθε περίπτωση η οποία αφορά ενέργεια ή απόφαση του Γενικού Ελεγκτή θα πρέπει να εξετάζεται ξεχωριστά». Επιπρόσθετα, αναφέρει ότι «αντικειμενικά ομιλούντες άπαξ και καμία ενέργεια δεν έχει ληφθεί με δεδομένη μία τέτοια εκτροπή από πλευράς του Γενικού Ελεγκτή, η λογική λέει ότι τέτοια εκτροπή δεν έχει υπάρξει». Σε γενικές γραμμές, ο Γενικός Ελεγκτής εκτελεί τα καθήκοντά του κατά νόμιμο και συνταγματικό τρόπο, σημειώνει από την πλευρά του ο κ. Κληρίδης. «Είναι αναπόφευκτο ότι κάποιες αποφάσεις του δεν θα αρέσουν, όπως εξάλλου και κάποιες αποφάσεις του Γενικού Εισαγγελέα δεν άρεσαν και είχαμε την προσπάθεια υπόσκαψής του, κάτι το οποίο άφησε στην ιστορία πλέον το γνωστό ‘ντροπή’», σχολιάζει και προσθέτει ότι «αποφάσεις επίσης του Διοικητή της Κεντρικής Τράπεζας δυνατόν να δυσαρέστησαν», παραπέμποντας μάλιστα στο πρόσφατο παράδειγμα σύγκρουσης Προέδρου και Χρυστάλλας Γιωρκάτζη και Πανίκου Δημητριάδη. «Η γνώμη μου είναι ότι οι ανεξάρτητοι αξιωματούχοι θα πρέπει να παραμείνουν ανεξάρτητοι και η αντιμετώπισή τους δεν πρέπει να επιτευχθεί με συνταγματικές μεταρρυθμίσεις ή νομοθετικές επεμβάσεις που θα διεμβολίσουν την ανεξαρτησία τους», συνεχίζει ο κ. Κληρίδης. Τονίζει, όμως, ότι «αυτό δεν σημαίνει ότι παράπονα και δημόσιες συζητήσεις και ή επικρίσεις δεν επιτρέπονται και, όπως ανέφερα, τυχόν άρνησή υποβολής σε έλεγχο δυνατόν να οδηγηθεί σε δικαστήριο προς επίλυση».

Είναι γεγονός, σύμφωνα με τον κ. Κληρίδη, ότι «αποφάσεις του Γενικού Ελεγκτή κάποτε είναι υπερβολικές όπως π.χ. σε σχέση με το ύψος της αμοιβής επαγγελματιών που διορίζει το Δημόσιο και οι οποίες σύμφωνα με οδηγίες του είναι ανεπίτρεπτα χαμηλές με αποτέλεσμα το Δημόσιο να δυσκολευτεί να προσελκύσει τις υπηρεσίες τους». Παρά ταύτα, υποστηρίζει ότι «αυτό δεν συνιστά λόγο εξουδετέρωσής του με νέα νομοθεσία η τροποποίηση του Συντάγματος», καθότι ο έλεγχος των ανεξάρτητων αξιωματούχων «επιτυγχάνεται μέσα από τον δημόσιο διάλογο και τη κριτική». Καταληκτικά, αναφερόμενος στον Οδυσσέα Μιχαηλίδη, αναφέρει ότι «ο ίδιος μάλιστα δυνατόν να αντιμετωπίσει και αγωγές για δυσφήμιση -ήδη εκκρεμούν κάποιες.

Επαναφέροντας ως παράδειγμα το ζήτημα συμμετοχής του Γενικού Ελεγκτή ή εκπροσώπου του υπό καθεστώς παρατηρητή σε επιτροπή έγκρισης κρατικών εγγυήσεων στο πλαίσιο του νομοσχεδίου που τελικά ναυάγησε, ο κ. Κολοκασίδης υποστηρίζει ότι «λαμβάνοντας υπόψιν το γεγονός ότι εξέφρασε μια άποψη μάλιστα για συμμετοχή με βάση και την πεπατημένη, καθότι προβλέπεται ανάλογος ρόλος σε άλλα νομοθετήματα, δεν βλέπω πώς μπορεί να θεωρηθεί ότι εκφεύγει του ρόλου του ή των ορίων». Το θέμα, υπογραμμίζει, «δεν είναι χαρακτηρολογικό, αλλά αν ασκεί τον ρόλο του κατά έναν ανεξάρτητο τρόπο και κατά έναν τρόπο που να αναδεικνύεται σε πλήρη έκταση ο ρόλος του, που θεωρώ ότι το πράττει». Σχολιάζοντας ότι ο Γενικός Ελεγκτής «θα μπορούσε να ασκήσει περισσότερο έλεγχο ούτως ώστε τα ζητήματα να μην διαρρέουν προς τα έξω μέχρι την ολοκλήρωση των εκθέσεων από πλευράς της Υπηρεσίας του», ο κ. Κολοκασίδης σημειώνει καταληκτικά ότι «κατά τα άλλα λειτουργεί εντός ορίων».