Στον «πάγο» το κυβερνητικό νομοσχέδιο για τους whistleblowers

Το ισχυρότερο εργαλείο για την πάταξη της διαφθοράς, παρέμεινε κλειδωμένο στα συρτάρια της Βουλής, κατόπιν εισήγησης του αρμόδιου Υπουργείου 

Γράφει: Νάταλι Μιχαηλίδου

Σύμμαχος της διαφάνειας και αρωγός της δικαιοσύνης. Αυτό είναι το προφίλ του μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος και ως τέτοιο οφείλει να τον αντιμετωπίζει, πρωτίστως, το ίδιο το κράτος, παρέχοντάς του εκ προοιμίου το ανάλογο νομικό δίχτυ προστασίας. Ο κανόνας προστασίας του πληροφοριοδότη συναντάται, στη σύγχρονη μορφή του, σε δικόγραφα του 19ου αιώνα και, συγκεκριμένα σε υπόθεση που απασχόλησε το αγγλικό δικαστήριο το 1890 (Marks v Beyfus). Ο όρος «whistleblower» αναφέρεται στα άτομα που αποκαλύπτουν πληροφορίες για παράνομες πράξεις που ενέχουν το στοιχείο της κατάχρησης εξουσίας και της διαφθοράς στον δημόσιο ή ιδιωτικό τομέα και βρίσκονται σε κίνδυνο αντιποίνων –αφετηρία παροχής έννομης προστασίας στους μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος αποτελεί η εύλογη πεποίθηση παρανομίας. Την ώρα, όμως, που η Ευρωπαϊκή Ένωση προωθεί περαιτέρω μέτρα των πολιτών που μιλούν για χάρη του κοινού καλού και του δημοσίου συμφέροντος, μέσω της δημιουργίας ασφαλών διαύλων υποβολής καταγγελιών, αποτροπής τυχόν αντιποίνων και εκφοβισμού, αλλά και προέκτασης των ίδιων προστατευτικών μέτρων σε αυτούς που συνδράμουν το πρόσωπο που υποβάλλει την καταγγελία (π.χ. δημοσιογράφοι), το κυπριακό νομικό πλαίσιο εξακολουθεί να περιορίζεται σε διάσπαρτες διατάξεις και να χρήζει ενίσχυσης –ενώπιον της κοινοβουλευτικής επιτροπής νομικών εκκρεμούν για συζήτηση δύο σχετικά νομοσχέδια για περισσότερο από ένα χρόνο.

Αντί προστασίας… εδώλιο
Την επιτακτική ανάγκη θεσμοθέτησης νομικού πλαισίου προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, ώθησε στο προσκήνιο η δημόσια αντιπαράθεση δύο κρατικών αξιωματούχων –Γενικός Ελεγκτής εναντίον Επιτρόπου Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα- με επίκεντρο την απαίτηση από τη μία και την άρνηση, από την άλλη, αποκάλυψης της ταυτότητας του πληροφοριοδότη στην επίμαχη υπόθεση του ΟΠΑΠ, που αφορά καταγγελία για διαφθορά, απάτη και ξέπλυμα χρήματος.

Την ώρα που η ΕΕ προωθεί περαιτέρω μέτρα, το κυπριακό νομικό πλαίσιο εξακολουθεί να περιορίζεται σε διάσπαρτες διατάξεις

«Πολλά πρόσφατα σκάνδαλα ίσως να μην έβλεπαν ποτέ το φως της δημοσιότητας αν οι κάτοχοι εμπιστευτικών πληροφοριών δεν είχαν το θάρρος να μιλήσουν», υποστήριξε ο πρώτος αντιπρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, Φρανς Τίμερμαν, κατά την παρουσίαση (23 Απριλίου, 2018) των νέων πανευρωπαϊκών κανόνων για την ενίσχυση της προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, έχοντας κατά νουν το Dieselgate, τα LuxLeaks, τα Panama Papers και τις αποκαλύψεις για την Cambridge Analytica, που κατέδειξαν τον σημαντικό ρόλο που διαδραματίζουν οι whistleblowers στην αποκάλυψη παράνομων δραστηριοτήτων που βλάπτουν το δημόσιο συμφέρον, την ευημερία των πολιτών και της κοινωνίας. Και πρόσθεσε: «Αυτό, όμως, ενείχε και τεράστιο ρίσκο. Αν, επομένως, προστατεύσουμε καλύτερα τους μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος, θα μπορούμε να εντοπίζουμε και να αποτρέπουμε αποτελεσματικότερα τις ζημίες στο δημόσιο συμφέρον όπως η απάτη, η διαφθορά, η εταιρική φοροαποφυγή ή η ζημία στην υγεία των ανθρώπων και το περιβάλλον. Δεν θα πρέπει να επιβάλλεται τιμωρία στη σωστή πράξη». Η κυπριακή πραγματικότητα, όπως καταγράφηκε κατά την υλοποίηση του ευρωπαϊκού προγράμματος «Speak UP», πόρρω απέχει από το ιδεατό καθεστώς. Οι πληροφοριοδότες καταφεύγουν συχνά σε ανώνυμες καταγγελίες ή ωθούνται, υπό τον φόβο αποκάλυψης της ταυτότητάς τους και των ενδεχόμενων συνεπειών στην επαγγελματική τους σταδιοδρομία και στην προσωπική τους ασφάλεια, στην μη υποβολή καταγγελίας.

Επιπλέον, οι εν δυνάμει whistleblowers τελούν υπό την ανησυχία σπίλωσης της κοινωνικής τους υπόστασης με επίθετα όπως «καταδότης», «καρφί» ή «προδότης», ελλείψει της απαιτούμενης παιδείας, γνώσης και κουλτούρας σε θέματα που άπτονται της έννοιας «ενεργός πολίτης» -στην πλειοψηφία τους, με βάση παγκόσμιες έρευνες, οι whistleblowers προέρχονται από τις τάξεις των ακτιβιστών και των δημοσιογράφων.

Νομική κατοχύρωση,
αλλαγή νοοτροπίας
Σε σχετική έκθεση της οργάνωσης Διεθνής Διαφάνεια Κύπρου τεκμαίρεται η αναγκαιότητα για ουσιαστικές ρυθμίσεις με πρώτιστο στόχο «την ενθάρρυνση των πολιτών να μιλήσουν», ώστε η Πολιτεία να δύναται να χρησιμοποιήσει την πληροφόρηση που θα λαμβάνει «ως ακόμη ένα σημαντικό όπλο ενάντια στη διαφθορά». Ως προαπαιτούμενα, καταγράφονται η θέσπιση νομικού πλαισίου προστασίας και αναγνώρισης των whistleblowers στην Κύπρο, η διαφοροποίηση των κοινωνικών αντιλήψεις (στην έκθεση σημειώνεται τόσο ο κίνδυνος στοχοποίησης λόγω μικρού πληθυσμού όσο και οι λανθασμένες κρατούσες και στερεότυπες αντιλήψεις για το θέμα), αλλά και η δημιουργία σχετικής υπηρεσίας (Whistleblowing Agency) που θα παρέχει, μεταξύ άλλων, νομική και άλλη υποστήριξη στον μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος. Άλλωστε, το whistleblowing αναγνωρίζεται, κατοχυρώνεται και προστατεύται τόσο σε διεθνείς όσο και σε περιφερειακές συνθήκες, όπως την Σύμβαση Ποινικού Δικαίου του Συμβουλίου της Ευρώπης του 1999 (άρθρο 22), την απόφαση 1729 (2010) της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Ευρώπης, τις Αρχές του Παγκόσμιου Οικονομικού Forum για την αντιμετώπιση της διαφθοράς του 2005, αλλά και τον περί της Σύμβασης των Ηνωμένων Εθνών κατά της Διαφθοράς (Κυρωτικό) νόμο του 2008, στον οποίο γίνεται ρητή αναφορά στη λήψη μέτρων για «τον σεβασμό, την προαγωγή και προστασία της ελευθερίας της αναζήτησης, λήψης, δημοσίευσης και διάδοσης πληροφοριών σχετικά με τη διαφθορά (άρθρο 13), αλλά στην ανάγκη προστασίας του καταγγέλλοντος (άρθρο 33).

Πάτησε… φρένο
το Υπουργείο
Σε «θέμα συλλογικών προτεραιοτήτων της ατζέντας» αποδίδεται η καθυστέρηση που παρουσιάστηκε στη συζήτηση του σχετικού νομοσχεδίου στην επιτροπή Νομικών, σύμφωνα με πληροφορίες της «Σ», ενώ γίνεται λόγος και για ανάγκη επίσπευσης της προώθησης άλλων νομοθετημάτων, «όχι ήσσονος σημασίας» και συναφών με την καταπολέμηση της διαφθοράς, όπως χαρακτηριστικά αναφέρουν βουλευτές. Το κυβερνητικό νομοσχέδιο παρουσιάστηκε ενώπιον της Επιτροπής τον Νοέμβρη του 2017 και έκτοτε, εκκρεμεί η κατ’ άρθρον συζήτηση που θα το οδηγήσει στην ολομέλεια για ψήφιση. Η διαδικασία, πάντως, λόγω και της διάστασης που έλαβε το θέμα μέσα από τη διένεξη Οδυσσέα Μιχαηλίδη – Ειρήνης Λοϊζίδου, δεν προβλέπεται να χρονοτριβήσει περαιτέρω. «Η νομοθεσία δεν βάλτωσε» υπομνύει ο πρόεδρος της Επιτροπής Νομικών κ. Γιώργος Γεωργίου σε δηλώσεις του στη «Σ», ενώ διαβεβαιώνει ότι ο «Περί Αναφοράς Πράξεων Διαφθοράς (Συμπληρωματικά Μέτρα Προστασίας και Επιείκειας) Νόμος του 2017» πρόκειται θα τεθεί επί τάπητος για δεύτερη φορά στις 16 Ιανουαρίου. «Αναμέναμε κάποιες τροπολογίες από το Υπουργείο» αναφέρει και προσθέτει ότι η συζήτηση του νομοσχεδίου «δεν συνεχίστηκε κατόπιν εισήγησης του Υπουργείου Δικαιοσύνης και της Νομικής Υπηρεσίας». Επιπλέον, άλλα μέλη της επιτροπής αναφέρουν ότι παρεισφρήσαν στην ατζέντα αρκετά εναρμονιστικά νομοσχέδια, που συζητήθηκαν κατά προτεραιότητα λόγω των μεγάλων προστίμων που θα επέσυρε αναβολή στην ψήφισή τους.
Σημειώνεται ότι το κυβερνητικό νομοσχέδιο, στο οποίο γίνεται για πρώτη φορά ρητή αναφορά στον όρο «whistleblowers», ετοιμάστηκε από το Υπουργείο Δικαιοσύνης στο πλαίσιο της εξαγγελθείσας Στρατηγικής κατά της Διαφθοράς, ως πρόσθετο μέτρο για την προστασία των καταγγελλόντων τόσο στον δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα και κατατέθηκε στη Βουλή τον Μάιο του 2017. Όσον αφορά στην προστασία του πληροφοριοδότη, το νομοσχέδιο περιέχει εδάφιο που προνοεί τη μη δημοσίευση ή με οποιοδήποτε τρόπο αποκάλυψη της ταυτότητας του προσώπου που καταγγέλλει ή οποιουδήποτε στοιχείου τείνει να τον ταυτοποιήσει.

Εκκρεμεί και δεύτερο
νομοσχέδιο
Σχετική πρόταση νόμου, που τιτλοφορείται «ο περί Αποκάλυψης Πληροφοριών προς Όφελος του Δημοσίου Συμφέροντος», κατάθεσε από το 2016 η βουλευτής Ειρήνη Χαραλαμπίδου. Η κατ’ άρθρον συζήτηση του συγκεκριμένου νομοσχεδίου για τους whistleblowers ξεκίνησε τον Μάρτη του 2017 και σκοπός της πρότασης ήταν η παροχή έννομης προστασίας σε πολίτες με σημαντικές πληροφορίες, η κατάθεση των οποίων συμβάλλει στη διαλεύκανση φαινομένων διαφθοράς. Σημειώνεται ότι στην πρόταση, που επίσης εκκρεμεί για συζήτηση ενώπιον της Επιτροπής Νομικών, περιλαμβάνεται πρόνοια για τις περιπτώσεις εκείνες όπου οι καταγγελίες γίνονται με στόχο την εξυπηρέτηση ιδιοτελών συμφερόντων και όχι την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. «Αναμένουμε ότι η Επιτροπή Νομικών κάποια στιγμή θα αποφασίσει να τα επεξεργαστεί και να οδηγήσει τα νομοσχέδια στην ολομέλεια», δήλωσε στην «Σ» η κ. Χαραλαμπίδου. Παράλληλα, υπογράμμισε ότι «είναι υψίστης σημασίας η θεσμοθέτηση της προστασίας των πληροφοριοδοτών –γεγονός που γνωρίζαμε, εξ ου και καταθέσαμε την σχετική πρόταση νόμου- και αποδεικνύεται αυτήν τη στιγμή από τον τρόπο που η Επίτροπος Προσωπικών Δεδομένων διαχειρίζεται το όλο θέμα».

Πεπεισμένοι ότι «τίποτα
δεν θα γίνει»
Επί του θέματος, καταθέτει τις απόψεις της και η κ. Μαρία Κράμβια-Καπαρδή (ιδρυτικό μέλος και πρώτη πρόεδρος της Διεθνούς Διαφάνειας Κύπρου, 2010-2017). Δηλώνει, συγκεκριμένα, τα εξής:

«Όπως αναφέρει η διεθνής βιβλιογραφία και εμπειρία μια νομοθεσία για την προστασία των ατόμων που αναφέρουν κρούσματα διαφθοράς είναι πολύ σημαντική αλλά από μόνη της δεν είναι πανάκεια. Τα εταιρικά σκάνδαλα είναι συνήθως το αποτέλεσμα εκτεθειμένων παράνομων ή / και ανήθικων δραστηριοτήτων. Η δεοντολογική και νομική συμπεριφορά των οργανισμών και ατόμων στο δημόσιο τομέα είναι το επίκεντρο της συμμόρφωσης, όπως είναι ευρέως κατανοητό, με το whistleblowing να θεωρείται ένα από τα πιο συχνά χρησιμοποιούμενα εργαλεία. Έρευνες του 2018 έχουν αναφέρει ότι: (a) H κεφαλαιαγορά των ΗΠΑ είχε πέρα από 60% αναφορές/καταγγελίες από άτομα που εργάζονταν στην εταιρεία που διέπραξε το αδίκημα (PwC Getting Ahead of watchdogs), (β) 53% την επαγγελματικής απάτης αναφέρεται από υπαλλήλους (Report to the Nations) και (γ) με πολλούς οργανισμούς να έχουν δημιουργήσει whistleblowing hotlines (Ernst and Young Fraud Survey).
Οι εργαζόμενοι είναι πιθανό να γνωρίζουν σχετικά για την παράβαση και, ως εκ τούτου, αποτελούν την καλύτερη πηγή πληροφοριών για ηθικά και νομικά προβλήματα. Η καταγγελία και η αποτελεσματική διαχείρισή της είναι σημαντική ώστε οι οργανισμοί στον δημόσιο και ιδιωτικό τομέα να λαμβάνουν τις απαραίτητες πληροφορίες για να εντοπίζουν και να αντιμετωπίζουν εγκαίρως τα περιστατικά μη συμμόρφωσης. Να μην ξεχνάμε ότι μερικά περιστατικά μπορεί να επηρεάζουν την ανθρώπινη ζωή και ασφάλεια και το κόστος να μην είναι μόνο οικονομικό. Δεν πιστεύω ότι η νομοθεσία θα πρέπει να επικεντρώνεται μόνο στην διαφθορά, τι γίνεται με περιστατικά που επηρεάζουν την ανθρώπινη ζωή και ασφάλεια.

»Ενώ με την πάροδο του χρόνου έχει αναπτυχθεί πολλή νομοθετική προσοχή σχετικά με την προστασία των ατόμων που φέρνουν στην επιφάνεια πολλές περιπτώσεις διαφθοράς και όχι μόνο, δεν έχει αποδειχθεί αποτελεσματική προστασία αυτών των ατόμων ή δημιουργηθεί η ανάλογη ενθάρρυνση. Πολλά από τα άτομα που έχουν αναφέρει κρούσματα διαφθοράς, κακοδιαχείρισης, εκφοβισμού, ή και ασφάλειας για την ανθρώπινη ζωή είχαν μια κακή αντιμετώπιση από τους εργοδότες και την κοινωνία που ως αποτέλεσμα όχι μόνον έχασαν την εργασία τους αλλά είχαν να αντιμετωπίσουν νομικές αγωγές εναντίων τους, μερικοί έχουν πάθει νευρικό κλονισμό και άλλους έχει καταστραφεί η οικογενειακή τους ηρεμία. Εάν δούμε τα πορίσματα της έρευνας που διεξήγαγα πριν μερικά χρόνια βλέπουμε ότι τα άτομα που είχαν πληροφορίες για την έκρηξη στο Μαρί, την αεροπορική τραγωδία ή και για οικονομικά σκάνδαλα δεν προχώρησαν στην καταγγελία ή αναφορά στις αρχές γιατί πίστευαν ότι ‘τίποτα δεν θα γίνει’. Γι’ αυτό τον λόγο πιστεύω ότι το νομοσχέδιο τιτλοφορείται ως ο περί της Αναφοράς Πράξεων Διαφθοράς (Συμπληρωματικά Mέτρα Προστασίας και Επιείκειας) Νόμος του 2017 παρέχει από την μία προστασία προς αυτά τα άτομα αλλά δεν είναι αρκετό.

»Συμπερασματικά, πιστεύω και μετά από πολλές έρευνες που έχω διεξάγει για το θέμα αυτό όπως και εμπειρίες ατόμων στο εξωτερικό όπου υπάρχει η νομοθετική ρύθμιση αλλά δεν τους παρείχε την αναμενόμενη προστασία το νομοσχέδιο που είναι στην Βουλή οφείλει να αναφέρει ότι είναι: (α) νομική υποχρέωση και να επιβάλλεται σε άτομα που έχουν πληροφορίες αναφορικά με περιστατικά ή πράξης όπου υπάρχει κίνδυνος ανθρώπινης ζωής ή οικονομικής καταστροφής να αναφέρουν τα περιστατικά άμεσα αλλιώς θα είναι νομικά υπεύθυνη, (β) να δημιουργηθεί μια εθνική αρχή υποχρεωμένη να αναλαμβάνει άμεση δράση όταν λαμβάνει πληροφορίες (εισήγηση
που έχει ενσωματωθεί στην σελ. 12 στην έκθεση για την δημιουργία μιας Ανεξάρτητης Αρχής κατά της Διαφθοράς και παραδόθηκε το 2017 στον Υπουργό Δικαιοσύνης και Δημόσιας Τάξης και γ) τιμωρίες που επιβάλλονται σε όσους δεν συμμορφώνονται με το νόμο είτε αυτοί είναι οι εργοδότες ή τα άτομα που όφειλαν να ενημερώσουν τις αρχές.»

(Αναδημοσίευση από την εφημερίδα “Σ”)